Государственное и муниципальное управление. Го­сударственного и муниципального управления

Стратегической целью развития сферы государственного и муниципального управления Камчатского края является повышение эффективности и качества предоставления государственных и муниципальных услуг, упрощение доступа граждан к государственным и муниципальным услугам, создание условий для активного гражданско-общественного контроля государственных расходов и инвестиций с государственным участием.

Приоритетные направления развития сферы государственного и муниципального управления Камчатского края включают:

1. Совершенствование системы государственного и муниципального управления.
2. Обеспечение открытости действий органов государственной и муниципальной власти края.
3. Создание условий для эффективного и ответственного управления финансами краевого и муниципальных бюджетов.

Задачами развития сферы государственного и муниципального управления Камчатского края являются:

1. Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
2. Внедрение системы оценки удовлетворенности граждан качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг.
3. Проведение системной оценки регулирующего воздействия проектов НПА, стратегических документов, на ранней стадии их разработки.
4. Организация предоставления услуг по принципу «одного окна» во всех городских округах и муниципальных районах края.
5. Расширение объема открытых данных, предоставляемых в свободное пользование гражданам, обществу и бизнесу.
6. Переход преимущественно на программно-целевой принцип расходования бюджетных средств.
7. Обеспечение высокого и надлежащего качества управления бюджетными финансами. Обеспечение открытости и прозрачности государственных и муниципальных финансов. Снижение дефицита и долговой нагрузки бюджетов всех уровней.

Мерами и механизмами обеспечивающими развитие сферы государственного и муниципального управления Камчатского края являются:

• разработка и внедрение новых принципов кадровой политики и совершенствование системы оплаты труда служащих, развитие конкурсной системы замещения вакантных должностей в органах государственного управления;
• реализация современных принципов работы контрольных органов, внедрение практики публичной отчетности об итогах проверок и оптимизация затрачиваемых на их проведение ресурсов;
• совершенствование контрольно-надзорных функций и реализации механизма общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти.
• разработка и внедрение системы стратегического планирования Камчатского края, обеспечивающей координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках формирования и реализации государственных и муниципальных программ, развитие системы государственного и муниципального финансового контроля;
• разработка и реализация государственных и муниципальных программ Камчатского края по повышению эффективности бюджетных расходов и осуществления мониторинга достигнутых результатов; применение мер стимулирующего характера в целях повышения качества управления региональными и муниципальными финансами;
• информирование населения о состоянии и тенденциях развития в области общественных финансов, открытости деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, рассмотрению и утверждению законодательными органами бюджетных параметров и бюджетной отчетности исходя из целей государственной политики и результатов ее осуществления.

Требования общих принципов должны учитываться как при функционировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершен-ствовании.

Частные принципы относятся к отдельным элементам уп-равления и будут приведены при рассмотрении этих элементов, на-пример, принципы организации и контроля исполнения уп-равленческих решений.

К общим принципам государственного и муниципального управления относятся:

1. Верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных за-конов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совмест-ного ведения РФ и субъектов РФ.

2. Народовластья.

3. Ответственности.

4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

8. Сочетания централизации и децентрализации управ-ления.

9. Гласности.

10. Законности.

11. Функционально-отраслевой.

12. Двойного подчинения.

13. Линейно-функциональный.

14. Сочетания единоначалия и коллегиальности.

15. Ситуационного управления по отклонению, по воз-мущению, по прогнозированию возмущений.

16. Программно-целевой.

17. Плановости.

18. Научности.

19. Делегирования полномочий.

Рассмотрим их содержание.

1. Принцип верховенства Конституции Российской Федера-ции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам со-вместного ведения РФ и субъектов РФ означает, что в случаях расхождения за-конов субъектов РФ с Конституцией РФ и федеральными законами, действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Фе-дерации.

2. Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного само-управления.

3. Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государствен-ного и муниципального управления за невыполнение или не-качественное, несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

4. Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражда-нина требует от должностных лиц и работников органов го-сударственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.

5. Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на зако-нодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в РФ , источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей сле-дует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции.

В Конституции РФ принцип разделе-ния властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Го-сударственная власть в Российской Федерации осуществля-ется на основе разделения на законодательную, исполни-тельную и судебную. Органы законодательной, исполни-тельной и судебной власти самостоятельны».

Однако в следующей статье Конституции указывается , что «государственную власть в Российской Федерации осу-ществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра-вительство Российской Федерации, суды Российской Феде-рации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент, в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законо-дательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.

6 . Сущность принципа федерализма заключается в обес-печении территориально-политического единства Россий-ской Федерации в сочетании с децентрализацией государ-ственной власти на основе конституционного разграниче-ния предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государствен-ной власти субъектов Российской Федерации при обеспе-чении равноправия субъектов федерации между собой и в их отношений с федеральными органами власти.

В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.

Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнитель-ной власти имеют обязательный характер для соответствую-щих органов субъектов РФ, законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти. В качестве составляющей механиз-ма реализации принципа федерализма используется админи-стративный договор как правовая форма регулирования от-ношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Из принципа федерализма вытекают следующие требова-ния:

Обеспечение защиты и интересов Российской Федера-ции в целом, сохранения ее единства и территориальной це-лостности,

Четкое определение полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечивающие защиту интересов РФ в целом и не ограничивающие само-стоятельность субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению,

Выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации.

7. Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного и муниципального управ-ления, определяющим содержание, формы и методы дея-тельности органов управления, руководителей и исполните-лей на всех уровнях управления. Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном и муниципаль-ном управлении демократизма как полновластия народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчет-ности населению, обеспечивающего развитие самостоя-тельности и творческой активности органов местного само-управления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общего-сударственную политику в основных вопросах государст-венного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и дол-жностного лица за порученное дело.

Демократизм является способом осуществления центра-лизма . С одной стороны, реализация принципа демократиче-ского централизма предполагает участие народа в обсужде-нии и принятии важнейших управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управле-ния. Развитие демократии, путем привлечения народа к уп-равлению делами государства и территориальных образова-ний расширяет базу централизма.

С другой стороны , демок-ратизм является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления принимаемых центром управленче-ских решений, по вопросам, затрагивающим только основы государства как единого целостного образования. При этом вышестоящие органы государственного управления наделя-ются ограниченным кругом полномочий по осуществлению этих решений. Нижестоящие органы, в установленных пре-делах своих полномочий, обладают свободой в выборе путей и средств решения задач как собственного, так и общего раз-вития.

Центральные органы государственного управления вне предела своих полномочий не вправе вмешиваться в де-ятельность местных органов управления. Такой подход обес-печивает осуществление централизма в необходимых, опти-мальных пределах, придавая демократии организованный характер, позволяя решать общие и частные задачи. Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма явля-ется оптимальное сочетание, мера централизма и демокра-тизма. Главным вэтой дихотомии является демократизм, по-скольку он формирует базу централизма.

Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведут либо к усилению централизации в госу-дарственном управлении, его бюрократизации, преоблада-нию команды, приказа, либо к стихийно-митинговой демок-ратии, которая порождает такой же субъективизм и волюн-таризм, как и бюрократический централизм. Как известно из практики, вседозволенность порождает неформальное наси-лие, разгул группового эгоизма, не позволяющего выявить и осуществить интересы социальных групп и общностей.

8. Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации госу-дарственного и муниципального управления.Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения ком-петенции федеральных органов государственного управле-ния, органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управле-ния.

9. Без осуществления гласности не может быть демократиз-ма. Принцип гласности в государственном и муниципаль-ном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволен-ности и безнаказанности органов государственного и муни-ципального управления, а также должностных лиц. Прин-цип гласности в государственном и муниципальном управ-лении требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов, компетентного участия населе-ния в принятии управленческих решений на основе изуче-ния и учета общественного мнения.

В государственном и муниципальном управлении прин-цип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением Реализация принципа гласности обеспечивает рост активно-сти граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в орга-ны управления.

Принцип гласности особенно важен в деле повышения ответственности руководителей, а также усиления требова-тельности к ним людей за порученное дело.

Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном и муни-ципальном управлении , обеспечивая включение широких слоев граждан в государственное и муниципальное управле-ние, особенно в случаях необходимости открытого, всесто-роннего обсуждения и принятия важных управленческих ре-шений.

10. Принцип законности означает, что государственное и муниципальное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.

Принцип законности требует от органов государственно-го и муниципального управления точного, единообразного выполнения законов, осуществления этими органами только таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в зако-нах, принятие управленческих решений по вопросам, отне-сенным законом к компетенции данного органа, в установ-ленном порядке и в определенной форме.

Подзаконность государственного и муниципального уп-равления имеет важное значение и потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями само-стоятельной разработки и принятия общеобязательных пра-вил поведения.

Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный или муниципальный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

11. Функци-онально-отраслевой принцип объединяет два принципа: отраслевой и функциональный.

А) Отраслевой принцип управления требует такую органи-зацию управления, при которой за органом государствен-ного или муниципального управления закрепляются одно-родные, органически связанные по характеру производст-венной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, образования, здра-воохранения, культуры и т. п.

Отраслевая организация государственного и муниципаль-ного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной от-расли хозяйства, способными принимать оптимальные реше-ния по управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного и муниципального управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Б) Функциональный принцип как составная часть функци-онально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции госу-дарственного или муниципального управления.

Например, экономические органы государственного и му-ниципального управления выполняют функцию прогнозиро-вания и планирования (программирования) социально-эко-номического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические ор-ганы — функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.

12. Принцип двойного подчинения в государственном и му-ниципальном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой ком-петенции органу управления общей компетенции (прави-тельство, администрация) и соответствующему вышестоя-щему органу управления по вопросам его компетенции .

Принцип двойного подчинения , с одной стороны, направ-лен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, выра-батываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соот-ветствующими органами отраслевой и межотраслевой компе-тенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами.

С другой стороны , федераль-ные территориальные органы, финансируемые из федераль-ного бюджета (управления имуществом, финансовые, внут-ренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муници-пального образования, входят в его организационную струк-туру, что обеспечивает согласование проводимой федераль-ной политики с интересами субъектов федерации и муници-пальных образований.

В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают цели и задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управле-ния общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т. е. выполняют функциональное управление федеральными территориаль-ными органами.

13. Линейно-функциональный принцип объединяет два принципа: линейный и функциональный.

А) Линейный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предусматривает требование реали-зации линейных управленческих отношений, сущность ко-торых, как ранее отмечалось, заключается в осуществле-нии связи между субъектом и объектом управления руко-водство — исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управле-ния по всем вопросам деятельности объекта. На основе ли-нейного принципа управления формируется линейная орга-низационная структура органов государственного и муни-ципального управления.

Б) Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осу-ществления функциональных управленческих отношений, заключающихся, как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства — исполнение на основе специализации управленческих ра-бот, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руко-водителей.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные органи-зационные структуры органов государственного и муници-пального управления.

14. Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги-альности в государственном и муниципальном управлении заключается в том, что в государственном и муниципаль-ном управлении осуществляется и единоначальное, и колле-гиальное управление. Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управле-ния , в соответствии с которым управление отраслью осуще-ствляет на федеральном или республиканском уровне ми-нистр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела.

Такой подход определя-ется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управ-ления однородными объектами, составляющими отрасль хо-зяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организатор-скими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиально-сти управления, означающего принятие управленческих ре-шений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительст-во и службы.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует нали-чия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозмож-но. С другой стороны, если министр примет ошибочное ре-шение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управле-нии нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинст-ву из них. Коллегиальность принятия межотраслевых управ-ленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги-альность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные воп-росы деятельности органа государственного или муници-пального управления обсуждаются специально создавае-мыми совещательными органами — коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме поста-новлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовы-ми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например , создаются в федеральных ми-нистерствах в составе минист-ра (председате-ля коллегии), его заместителей по должности, а также дру-гих руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Прави-тельством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом.

Вме-сте с тем председатель коллегии докладывает о разногласи-ях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению. Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, поло-жительно влияющий на эффективность принимаемых реше-ний.

15. Сущность принципа ситуационного управления заклю-чается в осуществлении управления объектом в процессе поддержания его функционирования на заданном уровне. Другими словами этот принцип означает управление, исхо-дя из сложившейся ситуации в объекте, которая подлежит изменению для вывода объекта на заданный уровень.

Принцип ситуационного управления предусматривает три вида управления: по отклонению, по возмущению, по прогнозированию возмущения.

А ) Принцип ситуационного управления по отклонению оз-начает, что орган управления формирует управляющее воз-действие только после обнаружения возникшего отклоне-ния в объекте управления, например, не выплачивается пен-сия, или перестала подаваться населению горячая вода. Этот принцип управления самый простой и широко рас-пространенный. Он, как правило, требует значительных за-трат всех видов ресурсов, в том числе и на возмещение мо-рального ущерба гражданам.

Б) Более совершенным является принцип ситуационного управления по возмущению . Такое управление предусмат-ривает выявление возмущения до того момента, когда оно может вызвать отклонение. Определив возникшее возмущение, орган управления своевременно принимает необходимые меры для его ликвидации и тем самым не допускает возник-новения отклонения. В нашем примере это может быть своевременное пополнение пенсионного фонда или поддержа-ние в рабочем состоянии резервного теплофикационного оборудования. Для выполнения этих условий требуется зна-чительно меньше ресурсов, чем для ликвидации возникшего отклонения.

В) Самым эффективным является принцип ситуационного управления по прогнозированию возмущений , когда нейт-рализуются условия, которые могут вызвать возмущение. Такое управление осуществляется в нашем примере путем создания необходимого денежного резерва в пенсионном фонде или хранения на складе теплофикационного оборудо-вания (так называемого холодного резерва), необходимого для замены вышедшего из строя оборудования без прекра-щения подачи горячей воды потребителям с помощью рабо-тающего резервного оборудования (горячий резерв).

16 . Сущностью программно-целевого принципа государст-венного и муниципального управления является осуществ-ление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулиро-ванных целей.

Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конк-ретных ее исполнителей, строгое разграничение прав и ответствен-ности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и не-обходимых ресурсов для ее выполнения.

Для управления целевой программой на основе програм-мно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного или муниципального уп-равления.

17. Принцип плановости государственного и муниципально-го управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образова-ния, а также планов работы органа управления.

18. Принцип научности означает необходимость, во-пер-вых, осуществления построения и совершенствования го-сударственного и муниципального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использова-нием научных методов.

19. Сущность принципа делегирования полномочий заклю-чается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным-заместителям, ни-жестоящим руководителям части своих прав и обязанно-стей для самостоятельного решения ими четко определен-ных вопросов, ответственность за которые остается за ру-ководителем органа управления.

При делегировании полно-мочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязан-ностей, несут ответственность за их выполнение перед ру-ководителем органа.

Управление -- универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова -- это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к не должному объекту бесполезно. Нe все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.

Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д.

Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, просто воздействие не достигло желаемой цели. 1

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект -- объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Любой коллектив (а общество -- наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени -- советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе -- парламенты, правительства и т.д.).

С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.

Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы -- упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления -- регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений объективно осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества -- экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д.

Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий -- развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, -- местный «парламент», глава муниципального образования -- местный «президент», его администрация -- местное «правительство», департаменты -- местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады -- судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются, такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем па местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах -- губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено -- субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.

Государственное и муниципальное управление это -- широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормотворческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.). В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.

Государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) -- путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.

Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная -- первоначально в коллективе людей, осевших на месте для обшей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом -- коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) -- государственным и муниципальным.

Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная -- от имени сравнительно небольшого территориального коллектива, Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус, муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.

Публичная власть -- явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

Публичное управление -- это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще -- чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление -- разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими. 1

Общество и муниципальное образование -- сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического и т.д. характера), оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это -- шутливый пример. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы -- рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые -- вообще не могут.

Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число (наибольшее, 14, названо французским автором Л. Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы государственного и муниципального управления.

1. Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой -- муниципального управления неодинаковы.

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4. Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые.

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действии и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц.

В федеративных государствах государственной властью (несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган -- совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления -- это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление -- это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект -- субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные пли муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия -- не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного и муниципального управления и каждый из них -- те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.

В системе управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе.

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно. 1

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, не имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект -- это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта -- реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) -- вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действии правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партицитиция -- добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лип. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно -- депутатов законодательных органов в некоторых субъектах РФ и депутатов представительных органов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).

Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива -- непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Исторический подход имеет под собой определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного исключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной деятельности, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и, прежде всего, производственными процессами.

В данной концепции включаются общественное, территориальное, производственное, сословное, корпоративное самоуправление, т.е. по существу все возможные формы самоорганизации населения.

Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода:

Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную.

Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

Периодизация истории местного самоуправления в России:

1. Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть речь идет о зарождении общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.

2. Местное самоуправление в 988-1785 годах: данный период начинается с принятия христианства на Руси и продолжается до конца XVIII в. В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления.

3. Местное самоуправление в 1785-1917 г.г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

4. Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России.

Нельзя говорить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства было упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизованном, государстве не могут быть полностью сведены на нет все формы самоорганизации населения. Общественное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в данный период, причем в самых разнообразных формах. В советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории существования местного самоуправления на территории нашей страны, которое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опричнины.

5. Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по 1995 г.г.: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования.

В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить четыре этапа.

Первый этап (1990-1993 гг.) – формирование основ организации местного самоуправления в РФ. В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. – Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в июле 1991 г. – Закон РСФСР «О местном самоуправлении РСФСР».

В апреле 1990 года был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления. В соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной относилось имущество, передаваемое безвозмездно, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

В июле 1991 года в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования новой системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Второй этап (1993-1995 гг.) - этап реформирования системы местного самоуправления, сложился на основе Указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

Указ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ», Указы «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 г., «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г. в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию. 29 октября 1993 г. Указом были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указами от 9 октября 1993 г. «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» и от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления».

Данные акты сыграли большую роль в формировании местного самоуправления и положили начало возрождению в России муниципального управления.

Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятием Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (28 августа 1995 г.). Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.

В ст.4 закона «Об общих принципах организации МС в РФ» определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства.

В ст. 5 определяется круг тех вопросов, которые регулируются указанными нормативно-правовыми актами субъектов России. Структура и содержание устава муниципального образования оговариваются в ст.8 закона.

Четвертый этап начинается с принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и продолжается по сей день.

Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия создан в России. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления.