Оценка качества предоставления государственных услуг органами власти. Качество государственных услуг

Административные услуги

Важная особенность государственной администрации – ее деятельность по оказанию публичных услуг гражданам и различным организациям. Оказание таких услуг тесным образом связано с ее функциями.

Услуга – это деятельность, приносящая пользу, помощь другому. Можно назвать такие признаки публичных услуг :

они направлены на реализацию общественных интересов;

имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугами;

они осуществляются либо государственными, муниципальными организациями (органами, учреждениями, предприятиями, вооруженными подразделениями), а также другими субъектами;

они основываются как на публичной, так и на частной собственности.

В ХХI веке любое государство оказывает многочисленные услуги населению страны, ее гражданскому обществу, организациям, физическим лицам. И в основном публичные услуги государства осуществляют государственная администрация и руководимые ею организации. Государственные услуги – это в основном деятельность исполнительной власти. И их можно называть административными услугами.

Разнообразие административных услуг очень велико (от уборки мусора до спасения лиц, попавших под завалы в шахтах, рухнувших домах, заблудившихся в лесу). Количество таких услуг непрерывно увеличивается. Чтобы лучше разобраться в системе данных услуг, полезно подразделить ее на части в зависимости от разных критериев.

По такому критерию, как деньги, можно выделить три вида административных услуг:

платные (выдача заграничных паспортов, регистрация сделок с недвижимостью и др.);

бесплатные (медицинские, образовательные, спасательные и др.);

материальная помощь безработным, сиротам, студентам, инвалидам и др.

обеспечивающие безопасность (поиск пропавших, административный надзор милиции, пожарной и санитарной безопасности, безопасности на дорогах и др.);

социальные услуги (медицинские, образовательные, пенсионные, жилищные, транспортные и др.);

экономические (антимонопольная деятельность, помощь малому бизнесу, субсидирование и т. д.).

По субъектам , их осуществляющим. Осуществляемые:

государственными органами;

муниципальными органами;

совместно государственными и муниципальными органами (образовательные, медицинские, жилищные и

«Система управления качеством административных услуг»

1 Системное понимание качества: основные определения

Основные принципы предоставления административных услуг

Права заявителей при получении государственных услуг

Структура административного регламента.

Стандарт предоставления государственных услуг.

Классификация государственных услуг.

Группы государственных услуг по организационно-правовому статусу поставщика.

Группы государственных услуг по организационно-правовому статусу потребителей.

Составляющие объективного показателя качества предоставления административных услуг.

Показатели доступности и качества государственных услуг.

Количественные показатели доступности предоставления государственных услуг

Качественные показатели доступности предоставления государственных услуг.

Нормативно-правовая база РФ «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» Модель классификации функций и полномочий государственных организаций Канады.

Модель предоставления государственных услуг Канады.

Классификация государственных услуг, принятая в Германии.

Набор ограничений, препятствующий измерению качества, результативность деятельности предоставления государственных услуг.

Методы сбора и анализа информации предоставляемых услуг.

Составляющая субъективного показателя качества предоставления государственных услуг.

Методы информации для оценки субъективных показателей качества предоставляемых государственных услуг.

Индикаторы соответствия фактического стандарта предоставления государственных услуг положениям утвержденных административных регламентов.

Индикаторы информирования заявителей.

Индикаторы обратной связи с потребителями.

Система информирования заявителей по вопросам предоставления государственных услуг.

Сведения о порядке информирования о правилах исполнения государственных функций предоставления государственной услуги.

Закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (ч.5, ст.8,Федерального закона).

Способы обеспечения доступа и информации о деятельности государственных органов.

Предоставление информации по запросу.

Присутствие граждан и представителей организации на заседаниях государственных органов.

Размещение информации в сети Интернета.

Классификация информационных материалов.

Предложения по совершенствованию системы информирования граждан.

Критерии стандартов качества административных услуг.

Процесс предоставления административной услуги.

Вопросы для самостоятельной работы магистрантов

1. Значение понятия «управление социальной работой».

2. Законы и закономерности социального управления.

3. Виды функций социального управления.

4. Сущность понятия «общие функции управления».

5. Сущность понятия «конкретные функции управления».

6. Элементы организационно-исполнительской системы.

7. Отличия типового положения и должностных инструкций от индивидуальных.

8. Сущность понятия «социальная политика».

9. Сущность определения понятия «эффективность социальной работы».

10. Характерные особенности оценочного метода «задачи – результаты – затраты».

11. Суть оценочного метода «задачи – результаты».

12. Особенности параметрического метода».

13. Метод факторов эффективности/неэффективности при оценке деятельности социальных учреждений.

14. Суть метода выявления степени удовлетворения потребностей клиентов.

15. Характеристика социологических методов оценки эффективности работника социального обслуживания (составить анкету закрытого и открытого типа.

16. Лидерство как аспект управления.

17. Типология лидера. Основные стили управления.

18. Руководитель в управленческом процессе: роль, качества, типы.

19. Сущность и принципы управления социальным заведением.

Административные услуги

Человек, его права и свободы в Украине признаны главной социальной ценностью, а главной задачей публичной администрации определено именно предоставление качественных административных услуг гражданам. Соответственно, граждане в отношениях с властью являются потребителями услуг. При этом государство в лице публичных субъектов ориентируется на потребности личности, так же, как в частном секторе поставщики услуг ориентируются на потребности потребителя, его запросы и ожидания.

Современное публичное управление в Украине рассматривается как система, направленная на предоставление административных услуг населению. В развитых демократических странах такая идеология изложена в специальных актах: "Хартии граждан" в Великобритании, "Хартии государственных служащих" в Италии, "Хартии клиентов" в Бельгии и т.д, у нас же она еще находится на этапе становления. Внедрение стандартов публичных услуг, в том числе и административных услуг как их разновидности, вместе с системой показателей и инструментарий измерения степени реализации установленного стандарта в Европе считают практическим выполнением конституционного права граждан на получение общедоступных административных услуг одинакового уровня и качества.

Институт административных услуг было введено Концепцией административной реформы, утвержденной Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г.

Понятие "административная услуга"

Сфера услуг сегодня - это одна из самых перспективных отраслей экономики, которая, к тому же, быстро развивается. Она охватывает торговлю и транспорт, финансы и страхование, коммунальное хозяйство, образовательные и медицинские учреждения, шоу-бизнес и т.д. Практически все организации в той или иной степени оказывают услуги. Однако в течение многих лет института услуг не уделялось достаточного внимания. Независимо от собственного желания каждый гражданин периодически вынужден обращаться к публичной администрации за получением паспорта или оформлением субсидии, за регистрацией себя как субъекта предпринимательской деятельности или для получения водительского удостоверения, разрешения на хранение и ношение огнестрельного оружия и т.д.

В публично-правовом обороте понятие "услуга " используется, прежде всего, в странах англо-американской семьи права (Великобритания, Канада, США) и в североевропейских странах (Финляндия, Швеция). И наоборот, в странах романо-германской семьи права доминирующим остается традиционный подход нормативного определения отношений между удачной и частными лицами через использование таких категорий, как "полномочия", "функции" и "задача" административных органов.

При раскрытии понятия "услуга " прежде всего следует обратиться к этимологии данного термина. Услуга - особая потребительская стоимость процесса труда, выраженная в полезном эффекте, удовлетворяющем потребности человека, коллектива, общества.

В научной литературе можно встретить различные определения понятия "услуга". Так, например, И. В. Жилинкова под услугой понимает "определенное нематериальное благо, которое предоставляется одним лицом (исполнителем) и потребляется другим лицом (заказчиком) в процессе совершения исполнителем определенных действий или осуществление определенной деятельности". Ученый утверждает, что для всех услуг характерным является то, что они: 1) имеют нематериальный характер, а их результат не приобретает урегулированного вида; 2) тесно связанные с личностью исполнителя и процессом совершения им определенных действий (осуществление определенной деятельности); 3) не совпадают с самими действиями (осуществлением деятельности) исполнителя, а существуют как отдельное явление - определенное нематериальное благо.

В. П. Тимощук, услуги определяет как деятельность по удовлетворению определенных потребностей человека, которая осуществляется по инициативе лица, по ее просьбе.

На сегодняшний день на законодательном уровне существует много определений понятия услуги. В частности в законах Украины: "О гражданстве", "Об объединениях граждан", "Об органах регистрации актов гражданского состояния", "Об иммиграции", "О патентовании некоторых видов видов предпринимательской деятельности", "О стандартизации", "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности", "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства", "Об охране прав на знаки для товаров и услуг" и других.

В международной методологии учета и статистики в настоящее время используется определение услуг, зафиксированное в справочнике "Либерализация международных операций с услугами", разработанном Всемирным банком в середине 90-х годов: "Услуги - изменение в положении институциональной единицы, которое произошло в результате действий и на основе взаимного соглашения с другой институциональной единицей".

В Законе Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства" услуги определено как любую закупку, кроме товаров и работ, включая подготовку специалистов, обеспечение транспортом и связью, освоение технологий, научные исследования, медицинское и бытовое обслуживание, а также консультационные услуги, к которым относятся услуги, связанные с консультированием, экспертизой, оценкой, подготовкой выводов и рекомендаций.

Надо отметить, что сам термин "услуга" в нормативно-правовых актах применяется для регулирования общественных отношений и используется в словосочетаниях "административная, государственная, публичная или управленческая услуга". Выбор словосочетание, прежде всего, зависит от направлений деятельности субъектов публичной администрации.

Дефиниция "услуга " акцентирует внимание на выполнении именно обязанностей государства перед частными лицами, направленных на юридическое оформление условий, необходимых для обеспечения надлежащей реализации ими своих прав и охраняемых законом интересов. Такое понимание полнее соответствует новой идеологии "служение государства" человеку. В этом смысле именно термин "услуга" дает возможность четко определить место государства и его органов в отношениях с гражданами.

Как видим, в научной литературе и в законодательстве не существует единого обще определенного понятия услуги . Такая ситуация относительно определения понятия услуги, объясняется чрезвычайным разнообразием. Ведь только классификация услуг основана на Международной стандартизированной промышленной классификации, принятой Организацией Объединенных Наций и признанной большинством стран мира, включает более 600 их разновидностей.

Вместе с тем, услуга - это действие , результат которого неотделим от самой деятельности и потребляются в процессе этой деятельности.

Услуге, как и всякой правовой категории, присущи следующие признаки :

1) под услугой следует понимать деятельность, связанную с удовлетворением потребностей человека;

2) услуга - это материальное благо, поскольку создается полезный эффект материального характера, имеет особую потребительную стоимость - полезный эффект (удовлетворение потребностей человека);

3) услуга не имеет материального выражения, она приобретается и потребляется в процессе ее предоставления, а потому не может в дальнейшем быть передана другому лицу.

Вообще, любые услуги - это деятельность по удовлетворению определенных потребностей человека, которая осуществляется по ее обращению (или вид деятельности, который удовлетворяет определенную человеческую потребность).

Одним из видов услуг является публичные услуги. Публичные услуги - это все сервисные действия, предоставляемые публичным сектором или другими субъектами под ответственность публичной власти и за счет публичных средств.

Вместе с тем, единства относительно понимания данного понятия среди ученых также нет.

Одни авторы под публичными услугами понимают услуги, которые предоставляются публичным сектором и за предоставление которых несет ответственность публичная власть. Другие считают, что под публичными услугами следует понимать разнообразные услуги, которые предоставляются населению органами государственной власти, местного самоуправления и которые могут предоставляться альтернативными структурами, созданными по инициативе последних в сотрудничестве с общественными организациями. Третьи публичные услуги определяют как услуги, предоставляемые физическим и юридическим лицам государственными органами по реализации прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

Обобщая все теоретические наработки по данной дефиниции, необходимо отметить, что публичные услуги - это публично-властная деятельность (или ее результат), направленная на реализацию прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, осуществляемая публичной администрацией, а также альтернативными структурами, созданными по инициативе органов власти в сотрудничестве с общественными организациями, и финансируемая, в основном, за счет средств государственного или местного бюджетов и контролируемая органами, которые наделены государственно-властными полномочиями.

В научной литературе существует общепринятая классификация публичных услуг по признакам субъекта , предоставляющего публичные услуги:

1) государственные услуги - это услуги, предоставляемые органами государственной власти и государственными предприятиями, учреждениями и организациями;

2) муниципальные услуги - это услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, коммунальными предприятиями, учреждениями и организациями;

Государственные и муниципальные услуги вместе составляют сферу публичных услуг.

Концепцией административной реформы в Украине предложили такую новую функцию исполнительной власти, как предоставление "управленческих услуг", а "управленческие услуги " определены как "услуги со стороны органов исполнительной власти, что является необходимым условием реализации прав и свобод граждан - в частности регистрация, лицензирование, сертификация и др.".

Кстати, следует отметить, что первоначально специалистами было предложено употребление именно термина "управленческие услуги", который чаще используется и в действующих нормативно-правовых актах и охватывал все виды управленческих услуг. Но использование данного термина подлежало активной критике со стороны теоретиков права, поскольку под управленческими услугами часто понимают обслуживания собственно управленческого процесса, в том числе и в частном секторе производства.

Сразу же отметим, что термин "административные услуги" направлен не на выделение нового вида административно-правовых отношений между органами, наделенными властными полномочиями и частными физическими и юридическими лицами, а на содержательную переоценкухарактера их взаимоотношений . Кроме того, подтверждая правомерность и терминологическую определенность понятия "услуги" со стороны публичных органов, следует вместе с тем обратить внимание на доктринальную определенную неуместность характеризования этих услуг как "управленческих". Ведь здесь более приемлемым является акцент не на "властно-организующем" аспекте соответствующих действий (поскольку "управление" - это властно-организующее воздействие), а на том признаке, что они осуществляются публичной администрацией. Кроме того, существует так называемое "широкое" понимание понятия управленческих услуг, фактически тождественно понятию "государственные услуги", которое охватывает также услуги, за предоставление которых органы государственной власти несут косвенную ответственность, хотя непосредственно их не предоставляют (например, медицинская помощь, коммунально-бытовая, спортивно-оздоровительная и др.).

Итак, административная услуга является видом публичных услуг, то есть является ее неотъемлемой составляющей, на что указывает само определение и признаки административных услуг.

Согласно постановлению Кабинета Министров Украины "О мерах по упорядочению административных услуг" от 17 июля 2009 г. № 737, административная услуга - это услуга, которая является результатом осуществления субъектом полномочий по принятию в соответствии с нормативно-правовыми актами на обращение физического или юридического лица административного акта, направленного на реализацию и защиту его прав и законных интересов и/или на выполнение лицом определенных законом обязанностей (получение разрешения (лицензии), сертификата, удостоверения и других документов, регистрация и т.п.).

По этому поводу надо заметить относительно присутствия в понятии "административная услуга" реализации "определенных законом обязанностей", эта позиция является противоречивой относительно специфики отношений, возникающих при реализации лицом возложенных на нее обязанностей. То есть административная услуга не предусматривает признаки обязательности и возможности применения мер принуждения при не выполнении этих обязанностей.

Г. М. Писаренко отмечает, что определение "административные услуги" прежде всего, указывает на субъекта, который предоставляет такие услуги, - на администрацию, административные органы.

В. П. Тимошук и А. В. Юрмач административную услугу рассматривают в двух аспектах:

а) как публично-властную деятельность административного органа, направленную на обеспечение (юридическое оформление) условий для реализации прав физического или юридического лица, которая осуществляется по заявлению этого лица;

б) как результат публично-властной деятельности административного органа, направленной на обеспечение (юридическое оформление) условий для реализации субъективных прав физического или юридического лица, которая осуществлялась по заявлению лица.

Значительная часть специалистов административного права считает административными услугами разного рода разрешительные действия публичных органов по соответствующим обращениям физических и юридических лиц. О предоставлении административных услуг можно говорить при наличии одновременно двух обязательных условий :

во-первых, когда уполномоченный орган или должностное лицо, реагируя на обращение того или иного субъекта, имеет право на определенную свободу административного усмотрения и соответствующую альтернативность собственных действий и решений;

во-вторых, когда субъект, обращающийся, может в любое время и без наступления негативных для него юридических последствий отказаться от реализации своего права на обращение или исполнение принятого по обращению рішення2.

Так, например, процедура выдачи ряда разрешений , лицензий, сертификатов и т.д. по обращению заинтересованного лица связана с выполнением им установленных требований, предусматривает альтернативные варианты использования уполномоченным органом его дискреционных полномочий и в любое время может быть приостановлена по желанию субъекта обращения без наступления негативных для него юридических последствий. В равной степени субъект обращение на свое усмотрение может и не воспользоваться полученным документом, что также будет для него вполне правомерным.

Исследователи Центра политико-правовых реформ определяют административные услуги как публичные услуги , которые предоставляются органами исполнительной власти и местного самоуправления, и предоставление которых связано с реализацией властных полномочий. Они отмечают, что прилагательное "административные" указывает на субъекта, который предоставляет услуги (администрацию) и властную (административную) природу деятельности по оказанию этих услуг.

В проекте Административно-процедурного кодекса Украины, предложенного Министерством юстиции Украины, административная услуга определяется как результат определенной нормативно-правовыми актами деятельности уполномоченного субъекта, осуществляемой по заявлению физического или юридического лица относительно юридического оформления условий реализации прав и свобод физического лица, прав и законных интересов юридического лица (выдача разрешений, лицензий, сертификатов, удостоверений, проведение регистрации и других действий).

Таким образом, введение понятия "административные услуги" существенно влияет на переосмысление содержания предмета административного права и дает основания определять эту категорию через соответствующие правоотношения.

Итак, административная услуга - это правоотношения, возникающие при реализации субъективных прав физического или юридического лица по их заявлению в процессе публично-властной деятельности административного органа для получения определенного результата.

Рисунок 10 – Набор ограничений, препятствующий измерению качества, результативности и эффективности деятельности предоставления государственных услуг

Исходя из указанных выше ограничений, может быть сформулировано базовое требование к качеству систем показателей качества предоставления государственных услуг: такая система должна быть комплексной (т.е. включать показатели разных типов), а также в максимальной степени, основанной на доказанных парных корреляциях каждого из входящих в нее показателей.

I). Объективный показатель качества состоит из набора следующих индикаторов:

Соответствие стандарта предоставления государственной услуги прописанному порядку и требованиям по стандарту предоставления услуги.

Экспертная оценка качества инфраструктуры, связанной с предоставлением государственных услуг

Экспертная оценка работы (компетентности, уровня обслуживания) сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг

Экспертная оценка оптимальности организации процедуры получения государственных услуг.

Для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг используются следующие методы сбора и анализа информации:

1. Метод включенного наблюдения в точке предоставления государственных услуг (позволит оценить соответствие процесса предоставления государственных услуг прописанному стандарту предоставления государственных услуг в регламенте).

2. Метод контрольной закупки (позволит в реальной ситуации оценить результативность и эффективность процесса предоставления государственных услуг).

3. Анкетный опрос населения и предпринимателей в точке предоставления государственных услуг (позволит провести экспертный анализ качества инфраструктуры и оптимальность процедуры получения государственной услуги).

4. Метод групповых интервью с государственными служащими (позволит оценить качество работы сотрудников государственных учреждений по предоставлению государственных услуг). (см. Рисунок 11)

Рисунок 11 – Методы сбора и анализа информации для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг

II). Качество процесса предоставления государственных услуг существенно влияет на оценку гражданами и организациями деятельности государственных институтов. Предполагается, что сами потребители государственных услуг будут оценивать качество предоставляемых услуг государственными органами по нескольким параметрам. Таким образом, субъективный показатель качества включает в себя:

Оценка потребителями качества инфраструктуры, связанной с получением услуги

Оценка потребителями качества взаимодействия с поставщиком государственной услуги

Оценка оптимальности и удовлетворенности процедурой получения услуги (см. Рисунок 12)

Рисунок 12 – Составляющие субъективного показателя качества предоставления государственных услуг

Для оценки субъективных показателей в ходе исследования должны быть использованы следующие методы сбора информации:

1. Анкетный опрос потребителей государственных услуг в точке предоставления государственных услуг (позволяет собрать и анализировать информацию об оценочных суждениях респондентов о качестве предоставления государственных услуг, о проблемах взаимодействия с государственными служащими и удовлетворенности процессом предоставления государственных услуг в целом).

2. Опрос общественного мнения (позволяет отслеживать изменения в отношении потребителей государственных услуг к государственным учреждениям, изменение степени информированности населения по проблемам предоставления государственных услуг, а также получить оценку качества работы государственных учреждений по широкому спектру проблематики качества исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг).

3. Метод групповых дискуссий (фокус-группы) с представителями общественных организаций (позволяет собрать информацию о мнении представителей общественных организаций по проблемам внедрения административных регламентов, отследить их оценку и оценить степень готовности к участию в обсуждениях, как самих административных регламентов, так и проблем, с которыми наиболее часто сталкиваются потребители государственных услуг, а также определить предложения по налаживанию процесса регулярного мониторинга качества предоставления государственных услуг). (см. Рисунок 13)

Рисунок 13- Методы сбора информации для оценки субъективных показателей качества предоставляемых государственных услуг

Ниже представлены следующие системы индикаторов для оценки качества предоставления государственных услуг и порядка выполнения административных регламентов, которые детально можно рассмотреть на рисунках: 14,15,16

Рисунок 14 – Индикаторы соответствия фактического стандарта предоставления государственных услуг положениям утвержденных административных регламентов

Рисунок 15 – Индикаторы информирования заявителей

Рисунок 16 – Индикаторы обратной связи с потребителями

3.3 Совершенствование системы информирования заявителей по вопросам предоставления государственных услуг

Предложение по повышению качества информирования заявителей по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг нацелено на улучшение информированности граждан о своих правах при получении государственных услуг, о порядке исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, и возможностях обжалования действия (бездействия) государственных служащих, а также в целях создания надлежащей практики информирования потребителей государственных услуг о проведении мониторинга административных регламентов.

Размещение информации об исполнении органом государственной власти государственных функций и предоставлении ими государственных услуг осуществляется в соответствии с пунктом 2.4 "Порядка разработки и утверждения административных регламентов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации" от 11 ноября 2005 г. № 679. В подразделе административного регламента, касающемся порядка информирования о правилах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), необходимо указывать следующие сведения :

а) информацию о местах нахождения и графике работы федеральных органов исполнительной власти, исполняющих государственную функцию (предоставляющих государственную услугу), их структурных подразделениях и территориальных органах, а также о других государственных и муниципальных органах и организациях, обращение в которые необходимо для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). В случае большого объема такой информации она приводится в приложении к административному регламенту.

б) справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, исполняющих государственную функцию (предоставляющих государственную услугу), в том числе номер телефона-автоинформатора;

в) адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет, содержащих информацию об исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), адреса их электронной почты;

г) порядок получения информации заявителями по вопросам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе о ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

д) порядок, форма и место размещения указанной в подпунктах "а – г" настоящего пункта информации, в том числе на стендах в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также в сети Интернет на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию (предоставляющего государственную услугу).

На сегодняшний день уровень информирования граждан и организаций о ходе административной реформы нельзя признать достаточным. Низкий уровень и недостаточное качество информирования заявителей по вопросам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг обусловлены наряду с имеющимися пробелами и недостатками действующего законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, также отсутствием нормативно закрепленных требований к информации о правилах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), распространяемой в печатной форме и (или) размещаемой на официальных сайтах, срокам ее размещения, а также иных технологических, программных, лингвистических, организационных и правовых требований, предъявляемых ко всем официальным сайтам государственных органов и органов местного самоуправления.

Сегодня существует необходимость разработки единых подходов для эффективного информирования физических и юридических лиц как о ходе проведения административной реформы в целом, так и об исполнении конкретных государственных функций (предоставлении государственных услуг) на основе административных регламентов.

В соответствии с положениями части 5 статьи 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Согласно положениям статьи 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", доступ к информации – возможность ее получения и использования . При этом предоставление информации – действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации – действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.

Следует отметить, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должен обеспечиваться не только возможностью получить такую информацию по запросу, но и обязанностью соответствующих органов власти распространять определенную ее часть среди неопределенного круга лиц.

В проекте Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" называется несколько способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов. Так, согласно ст. 7 законопроекта, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается следующими способами:

Обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

Размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

Размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т. п.);

В настоящее время сложно выделить несколько концептуальных моделей повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства, связывающих эффективность с определенными факторами.

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (Р. Стогдилл, Р. Манн, К. Левин, Р. Лайкерт, Блейк, Моутон, Р. Хауз, П. Херси, К. Бланшар, Шидт.) увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.

2.Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии, в рамках которого внимание акцентируется на разделении администрирования и иерархической структуре, функциональной специализации, четких правилах работы, жестком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, отделении от собственности, что создает необходимые предпосылки для эффективной работы (М. Вебер, К. Зейфарт, М. Шпрондель, Г. Шмидт)

3.Другим подходом к эффективности деятельности является теория жизненных циклов. Основная идея этой школы (П. Херси, К. Бланшар, Ф. Модильяни, И. Адизеси др.) состоит во взаимосвязи эффективной работы государственных ведомств и влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации. Это определяет процесс и характер принятия решений в бюрократических структурах, что связано, в свою очередь, с жизненным циклом развития организации.

4. В рамках концепции профессионализма (Г. Беккер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Миллерсон, Абрахамсон и д.р.) эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5. Концепция экономической ответственности (модели Харта – Шлейфера – Вишны, Джон Стюарт Милль, Д. Норт) основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности деятельности органов государственной власти связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Важной составной частью всех концепций является повышение качества системы государственного управления. Оценка качества имеет, как правило, объективные и субъективные компоненты. С одной стороны, это соблюдение определенных стандартов и нормативов, а с другой стороны, удовлетворение потребностей социальных групп, организаций или индивидов. Поставленная задача по повышению уровня качества управления и услуг требует выделения наиболее важных факторов, которые влияют на работу органов государственной власти, что позволяет в дальнейшем целенаправленно управлять и регулировать данный процесс.

Перечень факторов, влияющих на качество работы государственных структур можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 1)

Рисунок 1 – Факторы, влияющие на качество работы государственных структур

Оценка эффективности управления в общественных системах зависит также от понимания сути и критериев развития, способов его соотнесения с процессами в политической сфере. Различным аспектам общей проблемы развития посвящено немало работ, в том числе и проблемам общественного развития. Теория политического развития утвердилась и в политической науке, не дав, однако, однозначных и убедительных критериев оценки эффективности политического управления.

В системах, образующихся и развивающихся естественным образом, управление возникает как механизм, обеспечивающий сохранение порядка, возникающего в результате самоорганизации, и на этой основе – их дальнейшее развитие. В отсутствии управления спонтанно возникающий порядок неустойчив в той мере, в которой его появление вступает в противоречие со вторым началом термодинамики. Отбирая, таким образом, наиболее устойчивые формы, природа обеспечивает совершенствование механизмов управления, смысл существования которых – обеспечение стабильности и развития систем.

Изучение вопросов, касающихся создания организационных структур, способных эффективно производить желаемые результаты; возможности принимать эффективные управленческие решения в бюрократических структурах и измерять результаты таких решений; исследования организационных факторов и политических сил, формирующих административное поведение, и, наконец, возможно ли добиться, чтобы поведение было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам, предполагает формирование определенных теоретических концепций, учитывающих как многообразный мировой опыт в этой области, так и отечественные традиции.

В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике "эффективность" рассматривается как нечто положительное и желательное и поэтому получает смысл ценностной характеристики деятельности организации. В отношении к работе органоввласти это термин стал "весьма действенным политическим символом", способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. Под влиянием организованного общественного мнения эффективность становится целью управленческой деятельности органов власти и критерием внешней оценки этой деятельности.

В самом общем случае эффективность – это нормированный к затратам ресурсов результат действия или деятельности системы на определенном интервале времени (отношение эффекта к затраченному ресурсу, разность между ними, эффект при ограниченном ресурсе, функционал, учитывающий эффект и затраченный ресурс).

Эффективность может быть определена только в отношении какой-то конкретной цели. Иначе говоря, не существует абстрактной "системы эффективности", оценка эффективности должна осуществлять только в контексте конкретной деятельности.

Эффективность деятельности организации может рассматриваться и как цель, и как побуждающий фактор, и как критерий оценки процессов и результатов управления. Под влиянием общественного мнения эффективность становится целью управленческой деятельности органов власти и критерием внешней оценки этой деятельности. Сущность управления, его функции и специфика определяются, с одной стороны, задачами, которые оно решает, с другой – содержанием "простых" моментов процесса управленческого труда, то есть его предметом, средствами и самим трудом.

Основная цель управления как такового – создание необходимых условий (организационных, технических, социальных, психологических и других) для реализации задач организации, "установление гармонии" между индивидуальными трудовыми процессами, координация и согласование совместной деятельности работников ради достижения конкретных запланированных результатов. Таким образом, управление – это, прежде всего, работа с людьми, а их трудовая деятельность служит объектом управляющего воздействия.

Понятие "эффективность" деятельности органов государственной власти часто отождествляется с его понятием "производительности". Под эффективностью в сфере государственного управления понимается условная производительность, выражающаяся способностью труда производить соответствующие работы в единицу времени и обеспечивать при этом оперативность, надежность и оптимальность управления производством.

При всех имеющихся разночтениях большинство авторов понимает под производительностью выполнение работы с наименьшими затратами труда, времени и материалов. При таком понимании эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

Однако применительно к органам государственной власти многие исследователи настаивают на включении в это понятие оценки эффективности и качества услуг, а не только соотношения между результатом и затратами. Причем производительность определяется такими термином, как "затраты", "работа", "выпуск" и "эффективность". При этом не всегда уделялось должное внимание результатам и итогам. Считался сам собой разумеющимся факт того, что, чем выше эффективность учреждения, тем лучше результаты и итоги его деятельности. По мнению Г. Бухарта, термин "производительность" охватывает такие понятия, как "планирование- программирование составление бюджета", "управление по целям", а также "составление бюджета на нулевой основе", экономия, результативность и эффективность.

Производительность, по мнению американских специалистов в области управления, характеризуется не только соответствующей эффективностью, но и правильно поставленной целью, способами ее достижения, что не всегда может быть выражено количественно. Производительность труда, например, управляющих предлагается рассматривать с точки зрения целей, в методах определения и достижения которых и состоит общее понятие производительности и эффективности управленческого труда.

Подход к эффективности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется положение органов государственной власти в системе государственного управления. Во-вторых, все внимание направлено на результаты деятельности, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода подчеркивают значение четкого описания затрат. Однако метод оценки эффективности путем измерения уровня затрат уже по определению не учитывает производительности. При этом необходимо отметить такой важный факт, что конечной целью оказания услуг власти являются не сами эти услуги как таковые, а то, в какой степени они способны удовлетворять интересы и потребности граждан или потребителей.

В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности, В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что "делаются правильные вещи".

Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, то есть насколько "правильно делаются эти вещи".

Некоторые ученые при оценке эффективности управленческого или административного труда акцентируют внимание на сравнении использованных ресурсов и полученного дохода. С другой стороны, на проблему смотрели и по-иному: "анализировались затраты человеческого труда, а также соответствующие им удовлетворение работника и полученные результаты". Дж. Бурке понимает эффективность достаточно широко: он рассматривает произведенные издержки (затраты), выполненную работу (рабочая нагрузка/продукция) и полученные результаты (выпуск). Несмотря на то, что это определение включает затраты (издержки), выпуск (выполненный объем работ) и полученные итоги (результаты), основное внимание сосредоточено на цикле "затраты – выпуск": нормы организации, методы управления, технические условия, выполненная работа, единицы затрат и потребности, которые необходимо удовлетворить.

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности деятельности органов государственной власти позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность деятельности органов государственной власти и социальную.

Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. По своей роли в обеспечении гармоничного функционирования в обществе они не равнозначны: социальная эффективность как обобщающая, конечная, и в этом смысле главная; экономическая – как первичная, исходная, и в этом смысле основная. На современном этапе наибольшее развитие получил критерий экономической эффективности деятельности органов власти, поскольку он позволяет количественно измерить эффективность в сфере труда. Но большое значение имеет и социальный эффект. Его значимость в рассматриваемом виде деятельности весьма велика, но не имеет количественных измерителей. Качественную сторону полученного результата (эффекта) принято обозначать термином "критерий", а количественную – термином "показатель эффективности". Термин "критерий" употребляется в данном случае в его общепринятом смысле – признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило.

Следуя утверждению Г.В. Атаманчука, принципиально важное место для всей государственной жизнедеятельности нужно отвести социальному эффекту, который получает общество в течение и в итоге всего жизненного цикла продукта, услуги, идеи. Здесь главное – технологическая организация, обеспечивающая высокое качество производимой продукции и услуги. Сущность социального эффекта заключается еще и в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только результат, но и источник и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни.

Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом, и деятельности органов государственной власти, в частности, на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

а) Целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижению оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

б) Нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

в) Стиль функционирования государственного аппарата – нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

г) Сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его "дробности", многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

д) Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения.

Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

На мой взгляд, важным представляется утверждение X. Рейни, что для определения степени социального эффекта, необходимы общественные процедуры, которые были бы устойчивыми, обязательно существующими и влияющими на государственные органы.

При анализе эффективности деятельности органов государственной власти необходимо выделить основные модели, аспекты, механизмы и технологии оценки. В настоящее время выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности. Системно-ресурсная модель основана на анализе соотношения "организация – окружающая среда". Эффективность в данной модели – способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования. С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.

Модель удовлетворенности участника опирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматривается как кооперативный побудительно- распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их работы.

Комплексная модель рассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств. Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку:

1) сталкиваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей среды;

2) имеют множественные и противоречивые цели;

3) имеют множественные и противоречивые внутренние и внешние "голоса" (источники оценок);

4) имеют множественные и противоречивые временные рамки.

Анализ различных моделей эффективности позволяет сделать вывод о том, что каждая из них имеет свои преимущества и в тоже время ограничения.

Различные подходы к организации, к ее деятельности и результатам находят проявление в структурированных комплексах – аспектах организационной эффективности: функциональном, структурном, организационном, предметно-целевом. При этом в разных типах организаций (государственных, коммерческих, некоммерческих) взаимосвязь этих элементов имеет определенную конфигурацию, обусловленную целями и особенностями деятельности. Таким образом, можно выделить несколько подходов к эффективности и производительности деятельности. Подход с позиций эффекта акцентирует внимание на замену показателей мерами эффективности. К. Ридли полагает, что улучшить результаты деятельности органов государственной власти можно с помощью изменения политики (подготовка персонала, укрепление дисциплины, улучшение оборудования, совершенствование управления). "Оценку следует проводить на основе полученных результатов, а не используемых методов или выполняемой работы, результаты поддаются измерению". "Эффективность управления определяется соотношением между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью".

Любые подходы к оценке эффективности деятельности органов власти предполагают формулировку неопределенности поставленной задачи. Дифференцировать различные степени неопределенности задачи, значит, дифференцировать различные стили оценки, различные типы оценок, а также различные стили управления и контроля.

Таким образом, с точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система. Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:

Субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностныеориентиры);

Объект оценивания (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент, например: сфера деятельности – процесс, результат или последствия; структурно-институциональный аспект, кадры);

Инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности).

Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев (экономичность, эффективность и результативность) выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки.

В разработке критериев оценки необходима некоторая гибкость. Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что, во-первых, критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы; во-вторых, критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике; в-третьих, критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки работы, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

Проведенный анализ сущности понятий "эффективность" и "производительность" деятельности органов государственной власти позволяет сделать ряд выводов. В рамках одних моделей понятия "эффективность" и "производительность" деятельности органов государственной власти отождествляются, в других эти понятия толкуют либо очень узко, либо слишком расширительно.

Оценка качества предоставления государственных услуг органами власти

Одна из основных задач государственного управления является формирование устойчивой технологии организации и проведения исследования качества исполнения регламентированных государственных функций (предоставления государственных услуг), которая позволяла бы проводить мониторинг внедрения административных регламентов на регулярной основе. В условиях постоянного изменения нормативно-правового поля, правоприменительной практики, вопросов системы и структуры органов исполнительной власти на первое место среди факторов, позволяющих проводить мониторинг на регулярной основе, выходит формализация индикаторов качества предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций). Разработка единого перечня индикаторов исследования качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) позволяет формализовать процесс анализа.

В этом случае переменной частью остается разработка критериев-квот выборки для проведения полевого этапа исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), определение зоны мониторинга (административные регламенты, органы исполнительной власти, типы заявителей, экспертов и т.д.) и переменной части социологического инструментария, касающейся специфики самих государственных функций, вошедших в выбранную зону мониторинга.

Основным фактором, определяющим стратегию построения исследования, является выбор зоны мониторинга, в нашем случае – административных регламентов. Очевидно, что на втором, третьем этапах мониторинга перечень регламентов, по которым проводится мониторинг, должен обновляться. Однако, уже на первом этапе организации исследования необходимо построение типологии административных регламентов с точки зрения предмета правоприменения, субъектов взаимодействия, сферы компетенции уполномоченных органов исполнительной власти, охвата регламентированными услугами реальных жизненных ситуаций граждан и организаций.

Основными вопросами, на которые необходимо ответить в разработке методики исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являются:

Насколько информировано население об административных регламентах? Как повысить информированность?

Какова степень соответствия реального порядка предоставления государственных услуг с прописанным порядком предоставления услуг в административных регламентах?

Как повысить эффективность использования результатов предоставления государственных услуг? Какие факторы влияют на неэффективное с точки зрения получателей государственных услуг внедрение административных регламентов?

Существуют ли межрегиональные различия в выполнении утвержденных административных регламентов на федеральном и региональном уровнях?

Насколько граждане, организации удовлетворены внедрением административных регламентов: насколько сильно изменилась ситуация для получателей государственных услуг? Стало ли проще, удобнее получать государственные услуги?

Насколько легко/трудно работать государственным служащим в соответствии с введенными регламентами. Упростились ли их функции? Насколько важна роль ресурсного обеспечения?

Как организовать регулярный эффективный канал обратной связи от заинтересованных структур гражданского общества к ответственным органам исполнительной власти?

Эффективность внедрения системы административных регламентов и качество предоставления государственных услуг определяются многими факторами: культурными ценностями, наследием прошлого опыта, степенью бюрократизации, коррупции и стратегиями поведения самого административно-управленческого персонала государственных учреждений по предоставлению государственных услуг. Для того чтобы полностью изучить проблему эффективности внедрения и качества предоставления государственных услуг, необходимо проанализировать все аспекты процесса предоставления государственных услуг, а именно со стороны получателей, со стороны "продавцов" государственных услуг и третьей стороны – представителей общественного мнения и экспертов. Такой комплексный подход подразумевает использование нескольких социологических методов сбора и анализа данных, как количественных, так и качественных, для анализа информации, получаемой от потребителей государственных услуг, от тех, кто эти услуги предоставляет, экспертов и представителей общественных организаций.

Основным изучаемым параметром данного исследования является качество предоставления государственных услуг в самом широком смысле. Я предлагаю осуществлять измерение качества предоставления государственных услуг двумя способами:

Во-первых – это объективный показатель качества эффективности внедрения регламентов и исполнения порядка предоставления государственных услуг в соответствии с регламентами. Это сложный собирательный показатель, состоящий из набора более дробных индикаторов и индексов, отражающих соответствие процесса предоставления государственных услуг принятым административным регламентам федерального и регионального уровня.

Во-вторых – это субъективный показатель качества, который основан исключительно на оценочных суждениях и мнениях потребителей услуг и представителей общественных организаций. Этот показатель качества также является сложносоставным и дробным.

Все инициативы, направленные на измерение качества, результативности и эффективности деятельности, сталкиваются со стандартным набором ограничений, которые можно наглядно рассмотреть на рисунке (10).

I). Объективный показатель качества состоит из набора следующих индикаторов:

Экспертная оценка качества инфраструктуры, связанной с предоставлением государственных услуг

Экспертная оценка оптимальности организации процедуры получения государственных услуг.

Для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных услуг используются следующие методы сбора и анализа информации:

II). Качество процесса предоставления государственных услуг существенно влияет на оценку гражданами и организациями деятельности государственных институтов. Предполагается, что сами потребители государственных услуг будут оценивать качество предоставляемых услуг государственными органами по нескольким параметрам. Таким образом, субъективный показатель качества включает в себя:

Оценка потребителями качества инфраструктуры, связанной с получением услуги

Оценка потребителями качества взаимодействия с поставщиком государственной услуги

Оценка оптимальности и удовлетворенности процедурой получения услуги (см. Рисунок 12)

Рисунок 12 – Составляющие субъективного показателя качества предоставления государственных услуг

Для оценки субъективных показателей в ходе исследования должны быть использованы следующие методы сбора информации:

Рисунок 15 – Индикаторы информирования заявителей

Рисунок 16 – Индикаторы обратной связи с потребителями

Методы оценки эффективности деятельности органов государственной власти

Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении – замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом в управленческую практику внедрятся новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешнийаудит, обменные фонды.

Проблема качественных изменений и управления, преобразование системы управления неразрывно связано с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, выработки новой стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений.

Важным аспектом является улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение механизма разработки бюджета сверху вниз; введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе; более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов. В модернизации системы государственного управления особую роль играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие повышению и прозрачности деятельности органов государственной власти в целом и его отдельных звеньев.

Если на первоначальном этапе решалась задача по информатизации органов государственного управления, обеспечение техникой, то в настоящее время акцент смещается на повышение отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур, повышение коммуникативной компетентности государственных служащих, развитием информационно-коммуникативной культуры в органах государственной власти.

В конце XX – начале XXI века большинство государств мира осуществили крупномасштабные реформы, направленные на кардинальное преобразование систем государственного управления Основной причиной осуществления этих реформ явилась необходимость решения следующих задач:

1) повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти;

2) усиление доверия к государству со стороны населения и бизнес сообщества;

Под административной реформой в большинстве стран понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить как минимум несколько типичных представлений о содержании административнойреформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти:

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы:

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не входят всодержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти, и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).

Разработка административных регламентов и на их основе установления конкретных критериев и показателей эффективности деятельности гражданского служащего в их должностных регламентах может стать значительным шагом на пути построения комплексной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти в Российской Федерации.

Главная цель проведения оценки состоит в том, чтобы собрать и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определить происшедшие изменения и современное состояние в данной сфере, оценить выгоды и затраты, установить области будущего совершенствования политики, а затем использовать эти данные для решения последующих задач.

В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики – прибыль), затем – затраченные на это ресурсы, а уже потом соотнести их.

Однако применительно к деятельности органов государственной власти данная схема, "идеально" работающая в частном секторе, не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере. Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов. Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности.

Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняются методами оценки по результатам. В подавляющем большинстве случаев результат управления не только не выражается прибылью, но и не проявляется непосредственно и, кроме того, может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат может бытьне только экономическим, но и социальным, политическим, социально- психологическим).

Важно учитывать внешние "косвенные" результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на "внешнюю" среду, на объект управления. В этой связи возникают определенные проблемы, связанные с тем, что к этой группе результатов относится и профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и госслужащих.

Как правило, невозможно дать оценку этим результатам в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявляется лишь в долгосрочном периоде).Кроме того, можно выделить и внутренние "косвенные" результаты (повышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования, создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных сетей), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности.

Оценить в полной мере внешние "косвенные" результаты применительно к конкретному госслужащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), поэтому в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед госслужащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте.

Оценку "косвенных" результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом – продвижением к желаемым целям – и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается "внутренние факторы", собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Существует и более широкое определение технической эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь "общественные цели", а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе – социальной эффективностью.

Специалисты в сфере государственного управления используют ее для учета внешних "косвенных" результатов служебной деятельности. Отдельной сложной и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности органов государственной власти и их оценка. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госслужащих к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько "выпуск" продукции/услуг, сколько результаты служебной деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения "клиентов" (объектов управления, потребителей государственных услуг). Основным критерием эффективности, как уже было указано, является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей. Данный критерий позволяет оценивать не только любые "косвенные" результаты, но и "прямые результаты" (в случае, если необходимо оценить их социальный эффект или качественный уровень).

Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельных органов государственной власти неразрывно связан с выбором методов оценки эффективности государственного управления в целом. На сегодняшний день, как представляется, наиболее эффективным среди методов оценки является метод управления по целям. Он, как было установлено, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности в зарубежных странах, позволяет дать объективную оценку не только экономической, но и управленческой и социальной эффективности, и, в отличие от многих других методов, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственной власти, но и в целом по стране.

Материалы социологических исследований свидетельствуют, что происшедшие за последние годы институциональные и структурные перемены в сфере административного управления и политической системе российского общества оказали существенное влияние на самоидентификацию государственных служащих в качестве основных реализаторов модернизации системы государственного управления, на оценки и установки значительной части населения, связанные с ролью государства в обществе, наконец, на политическую культуру общества в целом.

Оценка процесса выполнения и результатов деятельности органов государственной власти позволяет определить, в какой мере деятельность существующих государственных институтов соответствует провозглашенным целям и общенациональным интересам, как органы государственной власти справляются с выполнением своих функций и полномочий. Прикладной аспект оценки состоит в том, что на основе полученной аналитической информации разрабатываются предложения и рекомендации по совершенствованию управления государственными финансами, оптимизации механизма реализации целевых программ, качеству государственных услуг. В конечном итоге оценка дает основу для принятия оптимальных политических и управленческих решений.

Таким образом, главная задача данного инструмента управления состоит в том, чтобы дать оценку, а) деятельности государственных структур; б) содержанию проводимой политики или реализуемым программам; в) результатам и последствиям политики для целевых групп и/или общества в целом.

Оценка дается работе государственных органов по выполнению, акцент смещается в сторону изучения процессов функционирования организационных структур. На практике обычно выбор модели оценки и методов проведения оценочных исследований связан с конкретной ситуацией и зависит от следующих факторов:

Целей и задачи оценки;

Интересов организации, отдельных групп или лиц;

Политических условий;

Наличия необходимых ресурсов и времени для ее проведения.

Кроме того, оценка может проводиться на различных уровнях, что связано с масштабом работы и объемом используемых ресурсов. Как правило, на макроуровне – это оценка государственной политики в отдельной общественной области или при решении крупной социально- экономической проблемы. Например, дается оценка результатов государственной политики в области борьбы с экономической преступностью, ликвидации бедности или миграционной политики в стране. Другой, средний (мезо) уровень связан с оценкой государственных программ, когда анализируются результаты конкретных действий государственных или региональных властей по реализации целевой программы. На микроуровне оцениваются проекты, направленные на решение достаточно узких, локальных проблем. Оцениваться могут проекты по внедрению новых информационных технологий сбора налогов с хозяйствующих объектов, использованию единого государственного экзамена для школьников в отдельных регионах. Оценка проводится по таким показателям, как качество, временной цикл, производительность, издержки.

Подчеркнем, что планирование и проведение работы по оценке результатов деятельности органов государственной власти требуют ответа на ряд сложных методологических вопросов, среди которых можно назвать выбор показателей и критериев, целесообразность применения количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований, влияние политических и иных факторов.

В целом проведение оценочных исследований предполагает разработку специальной программы и состоит из нескольких последовательных этапов.

1. Планирование оценочного исследования:

Выбор оцениваемой государственной программы/политики или законодательства в определенной сфере;

Определение программных целей исследования и оценочных показателей;

Выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки;

Подготовка технического задания и плана проведения оценки (цели, проблемы, методы сбора и анализа, график, смета расходов, состав экспертов, схема отчета).

2. Подготовка оценочного исследования:

Уточнение технического задания;

Разработка вопросов и индикаторов;

Определение источников информации.

3. Подготовка базы данных:

Измерение результатов;

Сбор и обработка информации.

4. Анализ и оценка результатов программы или политики

5. Подготовка информационного или аналитического отчета

Одним из методов повышения качества работы также является использование стандартов – соответствующих методик и моделей для достижения "Лучших ценностей в госслужбе". Философия этой концепции означает обязанность властей обеспечивать качественными услугами всех граждан в соответствии со стандартами наиболее экономным и эффективным путем. Стандартизация охватывает различные стороны, но основными направлениями являются:

Стандарты услуг, оказываемые органами исполнительной власти гражданам и организациям;

Стандарты управления и документооборота;

Стандарты подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

Стандарты этического поведения государственных и муниципальных руководителей и служащих.

Обсуждение стандартов услуг должно происходить между различными категориями и группами, а именно: политиками и гражданами; гражданами и государственными чиновниками; политиками и чиновниками; представителями центральных и местных органов власти. С точки зрения клиентов качество услуг, как правило, оценивается по таким показателям, как время услуг, их соответствие потребностям граждан, право на обжалование, влияние на поставщиков услуг. Одним из инструментов являются регулярные опросы населения для оценки уровня удовлетворенности услугами – качеством услуг, их выполнением, стоимостью, разнообразием.

Стандартизация качества услуг позволяет довести до потребителя государственной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, тем самым создает основу для оценки эффективности каждого государственного служащего. Индикаторы оценки качества услуг необходимы для оценки деятельности органов государственной власти и их подведомственных учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). В то же время индикаторы служат основой для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогают выявить сферы неэффективной деятельности.

В контексте рассматриваемой проблемы эффективности деятельности органов государственной власти принципиальное значение имеет оценка качества государственных услуг. Оказание качественных услуг населению является одной из самых актуальных проблем реформирования государственного управления в России, так как по их уровню и качеству граждане оценивают работу органов государственной власти.

Важным аспектом является уменьшение административных барьеров для граждан. Одним из эффективных средств, позволяющих сократить время и затраты населения на получение услуг, является система "одного окна" или "Покупка с одной остановкой" (One-stop shop). Эта система используется во многих странах и призвана помочь гражданам, использующим услуги государственных учреждений. Суть этой популярной системы заключается в том, чтобы граждане могли получать различные виды услуг или информацию о них в одном месте (одном окне). Система "Одна остановка" может быть двух типов: реальной, когда человек приходит в определенное место для получения услуг или информации; виртуальной, когда используют телефон или Интернет.

Эта технология ведет к более эффективному использованию ресурсов теми, кто обеспечивает услуги, а также сокращает число издержек населения при получении ими государственных услуг, способствует уменьшению бюрократизма в госаппарате. Одним из показателей качества государственных услуг является удобство их использования конечными потребителями, то, насколько они подходят пользователю для решения определенной проблемы. Появился даже специальный термин – юзабилити, то есть набор определенных свойств, которые влияют на эффективность их использования.

Одной из современных и представляющей значительный интерес технологий оценки эффективности деятельности органов власти выступает менеджмент-аудит, который является инструментом, способствующим повышению открытости системы государственного управления, при этом открытость рассматривается как способность органов государственной власти к изменениям, направленным на получение большего социального эффекта. Любой орган государственной власти имеет определенный управленческий потенциал и, соответственно тому, большие или меньшие возможности обеспечить исполнение декларируемой политики, достижение связанных с этим целей, исполнение всех договорных обязательств и требований законодательства. Наличие соответствия между имеющимся потенциалом и объемом принятой ответственности является объектом для аудита.

Менеджмент-аудит может быть предназначен для выяснения фактической модели организации деятельности администрации; получения объективных свидетельств необходимости усовершенствований в определенных сферах; оценки наличия и дееспособности организационных процедур; выяснение того, какие необходимы усовершенствования существующих процедур и процессов для лучшего использования ресурсов.

Аудит факторов эффективности может быть разделен на части, соответствующие аспектам, которые непосредственно зависят от менеджмента и влияют на эффективность деятельности органов государственной власти:

Организационная структура;

Организационные процедуры;

Количественная и качественная оценка предоставляемых общественных услуг (внешним клиентам);

Количественная и качественная оценка взаимных услуг внутри организации (внутренним клиентам);

Оценка затрат, как связанных, так и не связанных с предоставлением услуг.

На мой взгляд, важно отметить, что технологии оценки эффективности деятельности органов власти не могут быть представлены только как набор методов и процедур, используемый при контроле и улучшении организации работы органов власти. Основу применения этих технологий составляет понимание сущности, содержания и роли органов власти как особого типа организованности. Использование технологий оценки эффективности деятельности будет эффективно в той степени, в какой будет понят смысл и функции организационной эффективности.

На наш взгляд, повышение качества услуг, предоставляемых органами государственной власти, неразрывно связано с совершенствованием системы управления и контроля. В этой связи необходимо:

1. Внедрение системного подхода. Ориентация на постоянное совершенствование деятельности всей системы разработки политики или деятельности органов государственной власти, а не отдельных частей или подразделений.

2. Использование методов оценки на всех уровнях государственного управления. Основной задачей является определение показателей конечного результата и стандартов услуг.

3. Создание условий для предоставления услуг на нижних уровнях управления, внедрение в управленческую практику инновационных технологий, например, "одного окна".

4. Получение объективной информации на всех уровнях управления

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» гражданам предоставляется возможность оценить качество предоставления государственных услуг подразделениями по вопросам миграции.
Граждане, которые получили государственную услугу, могут оценить качество ее предоставления отправляя смс-сообщения, отвечая на телефонный опрос, оставляя оценки через электронные терминалы в многофункциональных центрах, органах власти, внебюджетных фондах и на Интернет-сайтах.

Оценка качества предоставления государственных услуг осуществляется по следующим критериям:
1. время предоставления государственных услуг;
2. время ожидания в очереди при получении государственных услуг;
3. вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;
4. комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги;
5. доступность информации о порядке предоставления государственных услуг.

Оценка осуществляется по пятибалльной шкале. При этом в качестве положительной оценки рассматривается 4 или 5 баллов, в качестве отрицательной – от 1 до 3 баллов.

СПОСОБЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ:
1. С использованием сервисов интернет - проекта «ВАШ КОНТРОЛЬ ».
2. С использованием сотовой связи.
3. На официальном интернет-сайте МВД России .
4. Путем заполнения опросной формы при получении государственной услуги на личном приеме при непосредственном посещении подразделения ОВД.

Порядок оценки качества государственных услуг с использованием сервисов интернет-проекта «ВАШ КОНТРОЛЬ».

Электронный Интернет-сервис Минэкономразвития России "Ваш контроль" предоставляет гражданам и организациям возможность оставлять оценки, отзывы и мнения о качестве государственных услуг по результатам их представления соответствующими территориальными органами МВД России.
Благодаря сайту руководители органов власти имеют возможность увидеть свою работу глазами получателей госуслуг, сравнить себя с другими - и принять на этой основе конкретные решения по улучшению работы.
С ноября 2017 года регистрация на сайте «Ваш контроль» возможна только через общероссийский портал государственных услуг http://gosuslugi.ru (используя ЕСИА). То есть, для того чтобы иметь возможность оставлять отзывы о качестве предоставления услуг, гражданину необходимо иметь учетную запись на портале gosuslugi.ru.

Для того, чтобы оставить отзыв о качестве оказанных госуслуг необходимо:
1. Пройти регистрацию и войти на сайт с использованием ЕСИА
2. Найти ведомство, в котором получена услугу.
Если Вы получали услугу в МФЦ, то нужно найти ведомство, ответственное за предоставление этой услуги в Вашем регионе.
3. Оставьте свой отзыв и свои оценки по критериям. Если вы получали услугу в МФЦ - отметьте это галочкой "Получал услугу в МФЦ", а в тексте укажите - в каком именно МФЦ.
4. Если вы хотите получить ответ на свое обращение, то отметьте галочку "Требуется ответ".
После отправки отзыва на качество оказания госуслуг отзыв пройдет проверку и будет направлен подразделению ведомства, работу которого вы оценили.
Обращаем внимание, что отзывы, оставленные на сайте "Ваш Контроль" не предусматривают запросы информации, трактовку действующего законодательства и т.п. Подобные вопросы, не являющиеся оценкой качества госуслуг, будут отклонены модератором.

Порядок оценки качества государственных услуг с использованием сотовой связи.

1. Подразделение по вопросам миграции, предоставившее государственную услугу, передает контактные данные заявителя (при его согласии), необходимые для выявления мнения гражданина о качестве государственных услуг, оператору автоматизированной информационной системы «Федеральный телефонный центр сбора мнений граждан о качестве государственных услуг».
2. Гражданину после получения им государственных услуг федеральным телефонным центром направляется короткое текстовое сообщение с предложением оценить качество предоставления государственных услуг.
3. Гражданин сообщает свое мнение о качестве предоставления государственных услуг посредством направления ответного короткого текстового сообщения на номер, определенный оператором федерального телефонного центра; направление короткого телефонного сообщения является для гражданина бесплатным.
4. Сотрудник федерального телефонного центра может перезвонить гражданину и провести опрос по всем вышеперечисленным критериям.
Результаты оценки направляются федеральным телефонным центром в информационную систему мониторинга государственных услуг;
5. Гражданин, изъявивший желание участвовать в оценке качества предоставленной ему государственной услуги, оставивший свои контактные данные, но не ответивший на короткое телефонное сообщение, может быть опрошен сотрудником федерального телефонного центра по всем вышеперечисленным критериям, в соответствии с Методическими рекомендациями.

Порядок оценки качества государственных услуг на официальном интернет сайте МВД России.

1. Для оценки качества предоставления государственных услуг необходимо в сети Интернет зайти на страницу по адресу:
https://мвд.рф /Deljatelnost/emvd/quality_form
2. Заполнить необходимые поля с использованием справочников.
3. При наличии указать предложения по повышению качества предоставления МВД России государственных услуг.
4. Написать свою Фамилию Имя Отчество.
5. Пройти компьютерный тест, используемый для того, чтобы определить, кем является пользователь системы: человеком или компьютером.
6. Нажать кнопку «Отправить».

Порядок оценки качества предоставления государственных услуг путем заполнения письменной опросной формы при непосредственном посещении подразделения ОВД.

Опросная форма на бумажном носителе предлагается для заполнения заявителям, получившим в подразделении по вопросам миграции государственную услугу.
Опросная форма, заполняемая на бумажном носителе, учитывается только при заполнении ее заявителями собственноручно.
В целях сокращения времени опроса и обеспечения удобства граждан при заполнении опросной формы сотрудникам, федеральным государственным гражданским служащим и работникам органов внутренних дел Российской Федерации, участвующим в предоставлении государственных услуг, предоставляется право на заполнение полей опросной формы:
- наименование территориального органа МВД России;
- адрес структурного подразделения, в котором непосредственно предоставлена государственная услуга;
- наименование государственной услуги.
При заполнении опросной формы отмечается только один
из предложенных вариантов ответов по критериям:
- оценка оперативности предоставления государственных услуг;
- оценка времени ожидания в очереди при получении государственных услуг;
- оценка компетентности сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;
- оценка комфортности условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги.

При наличии имеется возможность отметить предложения по повышению качества предоставления МВД России государственных услуг

Все поля (кроме предложений по повышению качества предоставления госуслуг) обязательны для заполнения. В случае отсутствия оценки хотя бы по одному критерию – опросная форма учету не подлежит.

Выявленные показатели оценки качества государственных услуг используются подразделениями, ответственными за контроль качества предоставления государственных услуг, и руководителями в целях повышения качества предоставления государственных услуг.

Как оценить качество и доступность государственных и муниципальных услуг? Как повысить качество их предоставления, их доступность? Журнал «Бюджет» освещает тему качества госуслуг на протяжении многих лет. На этой странице мы собрали наши статьи по данной теме, включая материалы, подготовленные экспертами и представителями органов государственной власти.

Подборка статей будет интересна всем, кто занимается проблемами оценки качества и доступности государственных услуг и повышения этих показателей.

Россияне стали выше оценивать качество государственных услуг
в среднем по России в 2016 году оценка качества госуслуг достигла 4,77 балла (в 2015 году - 4,73 балла). Госуслуги, полученные в МФЦ, оценены на 4,75 балла, ведомства получили оценку 4,79 балла.
Оказание государственных и муниципальных услуг. Продолжение реформы
Российская Федерация унаследовала громоздкую, трудноуправляемую и в целом не имеющую достаточных стимулов для повышения доступности и качества государственных и муниципальных (бюджетных) услуг, эффективного использования бюджетных средств сеть государственных и муниципальных учреждений. В связи с этим реформы в данной сфере - необходимость, продиктованная самой жизнью.
Как оценивают эффективность работы МФЦ
В соответствии с утвержденным Правительством планом мероприятий по развитию МФЦ в настоящее время по заказу Минэкономразвития России создается автоматизированная информационная система мониторинга деятельности МФЦ.
Особенности определения показателей качества и объема госуслуг
В условиях реформирования бюджетного процесса, когда государство функционирует не только в качестве управленческой надстройки общества, но и становится частью системы социально-экономических отношений, появляется необходимость разработки и внедрения комплексной системы оценки результативного расходования бюджетных средств государственными и муниципальными учреждениями. В этой связи особое внимание требуется уделить показателям, характеризующим качество и объем государственной или муниципальной услуги или работы.
Стандарты качества бюджетных услуг
В чем заключается ключевая идея реформы сети государственных и муниципальных учреждений? Что такое стандарт качества бюджетных услуг, для чего он нужен? Как описать стандарты услуг на уровне региона и муниципалитета? С какими проблемами можно столкнуться в процессе их описания? Ответы на эти и многие другие вопросы читайте в статье.
Кабинет министров намерен усилить общественный контроль за качеством госуслуг
Система оценки работы государственных служащих самими получателями госуслуг будет в ближайшее время ужесточена. Об этом заявил статс-секретарь - замминистра экономического развития Олег Фомичев.
Население может по телефону оценить качество госуслуг в налоговых инспекциях
Налогоплательщики с начала 2015 года смогут, как говорится в информации ФНС, оценить качество предоставления госуслуг в налоговых инспекциях с помощью бесплатного смс-сообщения. В будущем ведомство намерено, опираясь на мнения граждан, подготовить сводную оценку работы руководителей территориальных налоговых органов.
Качество госуслуг и работу чиновников оценивает население
Три ведомства - МВД, ФМС и Росреестр - имеют возможность узнать, как граждане относятся к их работе. С помощью сайта «Ваш контроль», который запущен по запросу Минэкономразвития, государство собирает информацию о том, как чиновники на местах выполняют законы об оказании госуслуг.
Госуслуги: Можно ли быстро получить загранпаспорт?
Рассказы о многочасовых очередях и нервотрепке при оформлении загранпаспортов, похоже, потихоньку уходят в прошлое. Правда, не везде еще удалось искоренить очереди. Но, по отзывам на сайте «Вашконтроль» (vashkontrol.ru), процедура становится более комфортной и быстрой, чем это было несколько лет назад.
Мониторинг качества оказания государственных и муниципальных услуг
Уже не первый год одной из ключевых задач повышения эффективности деятельности органов власти является обеспечение высокого качества предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ и предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями. На первоначальных этапах реформ основное внимание уделялось разработке и утверждению требований к качеству услуг, и в итоге за прошедшие годы для большинства услуг так или иначе были установлены критерии качества - будь то обязательные требования, стандарты или регламенты
Развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме
Информационные и телекоммуникационные технологии широко используются органами государственной власти в целях повышения качества оказания услуг населению. Без современных электронных технологий невозможно соответствовать запросам и ожиданиям потребителей.
Государственные и муниципальные услуги: совершенствование системы предоставления
Процесс совершенствования правового регулирования функционирования бюджетных учреждений имеет значение только в увязке с системным развитием организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций в целях повышения их качества.
Повышение качества и доступности государственных услуг в период экономического кризиса
Последние несколько лет повышение качества и доступности государственных услуг было одним из основных направлений деятельности правительства России. В ходе административной реформы разрабатывались административные регламенты, оптимизировались состав и характеристики государственных услуг и государственных функций, обеспечивался общий рост качества как на федеральном, так и на региональном уровне.
Стандартизация государственных услуг: новые вопросы и новые возможности
В настоящее время расширяется практика разработки на региональном и муниципальном уровнях стандартов государственных услуг. В то же время не теряют актуальности вопросы о том, действительно ли нужны стандарты и есть ли им альтернатива.
Пути повышения качества государственных услуг
В последнее время все чаще возникает вопрос о необходимости повышения качества государственных услуг. На это обращает внимание Президент РФ в своих посланиях.

Вопросы оценки качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг имеют и экономический, и политический, и социальный аспект. Передача оказания государственных (муниципальных) услуг на аутсорсинг требует использования и эффективной методики оценки качества предоставляемых услуг. С другой стороны, в процессе отбора исполнителя задания, требуется применение методики оценки качества и эффективности исполнителя. На сегодняшний момент, не существует единой и эффективной методики оценки качества аутсорсинговых услуг. Тем не менее, именно категория «качество» выходит не первое место при заключении договора аутсорсинга.

Для обеспечения повышения качества и доступности массовых и общественно значимых государственных услуг гражданам Минэкономразвития России проводится ежегодный мониторинг качества и доступности государственных услуг, а также исследования степени удовлетворенности граждан качеством деятельности государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных, муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» к 2018 году уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составлять не менее 90%.

Мониторинг и оценка качества предоставляемых услуг является обязательным элементом в процессах аутсорсинга.

В ходе исследования, проведенного порталом Outsourcing.ru было выявлено, что «цена больше не является первостепенным фактором, влияющим на принятие окончательного решения. 52% респондентов ответили, что стоимость услуг приемлема и соответствует заявленному уровню качества. 31% высказал мнение, что цены высокие, но при этом качество услуг оправдывает ожидания. Таким образом, лишь 21% опрошенных решили, что экономия в списке приоритетов стоит выше, чем качество». По данным другого исследования (Бизнес-портал Кузбасса) 46% респондентов (26 респондентам из 57) приходилось менять аутсорсера по следующим причинам: 60% не устраивали качество или уровень обслуживания запросов, 30% - искали более низкую цену, 10% пришлось на прочие причины .

Минэкономразвития России провел анализ результатов мониторинга качества и доступности государственных (муниципальных) услуг за 2011 год. Приведем некоторые результаты этого анализа. Ответы на вопрос «Как вы оцениваете качество предоставления государственной (муниципальной) услуги?» показали следующую картину (Рис.)

Рисунок 4.1 – Оценка качества оказания услуг предпринимателями и гражданами в результате опроса

В процессе исследования Высшей школой экономики проводилась оценка уровня удовлетворенности качеством государственных (муниципальных) услуг по двум вариантам

Первый вариант – Рассчитывается доля граждан, оценивающих качество государственных (муниципальных) услуг «Хорошо» и «Скорее хорошо» (% от опрошенных). По данной методике 74,6%, в том числе 65,7%, опрошенных, обратившихся за услугой от организаций, и 75,7% граждан, обратившихся за услугой в личном качестве. Это хороший показатель. Плюс данной методики в простоте, минус в том, что не учтено мнение многих респондентов, которые не попали в опрос.

Вторая методика основана на расчете формулы, учитывающей распределение ответов.

Р=Д 1 +Д 2 +0,75Д 3 +0,25Д 4

Где Д 1 - доля оценивших «хорошо»,

Д 2 –доля оценивших «скорее хорошо»,

Д 3 – доля затруднившихся ответить,

Д 4 – доля оценивших «скорее плохо».

Результаты оценки поданной методке следующие: уровень удовлетворенности в целом – 67,2 балла их 100, уровень удовлетворенности предпринимателей -61,1 балла, граждан – 68,0 баллов из 100 .

Рисунок 4.2– Органы государственной власти (местного самоуправления), в которые обращались респонденты

Рисунок 4.3– Оценка влияния отдельных факторов на удовлетворенность граждан качеством государственных (муниципальных) услуг .

Концепция аутсорсинга сводится к трем основным принципам: первый – каждый должен заниматься своим делом и иметь возможность сконцентрироваться только на нем. Второй – решение сопутствующих

задач нужно поручить тому, кто справится с ними лучше. Третий – такое распределение работы экономит средства заказчика и приносит доход исполнителю.

К настоящему времени в большинстве органов государственной власти проведена определенная работа по выявлению избыточных и дублирующих видов деятельности, были оценены преимущества и недостатки модели аутсорсинга, однако, некоторые задачи продолжают выполняться неэффективно и не всегда на высоком качественном уровне. Это связано с тем, что ввиду отсутствия методики оценки эффективности деятельности сторонних организаций и несовершенства российского законодательства, к обслуживанию государственных учреждений и выполнению хозяйственных функций в рамках договоров аутсорсинга допускаются «недобросовестные подрядчики»

Основные подходы к выбору критериев оценки эффективности деятельности сторонних организаций при определении лучших условий исполнения контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг изложены в Федеральном законе № 94-ФЗ. Критериями оценки и сопоставления заявок здесь являются цена контракта (цена единицы товара, услуги и др.); функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) постановки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества, работ, услуг; объём предоставления гарантий качества товара, работ, услуг. В разработанном вместо 94-ФЗ Закона N 44-ФЗ устанавливает новые требования к описанию объекта закупок, обоснованию начальной цены контракта, обеспечению заявки на участие в закупке, оценке заявок, а также к участникам закупок. Эти требования будут распространяться на все способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Обоснование начальной (максимальной) цены контракта Законом N 44-ФЗ регулируется гораздо более подробно, чем Законом N 94-ФЗ. Отметим, что положения о таком обосновании будут действовать и применительно к цене контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).Заказчики обязаны будут руководствоваться одним или несколькими из следующих методов обоснования начальной цены контракта:

Метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка);

Нормативный метод;

Тарифный метод;

Проектно-сметный метод;

Затратный метод.

Приоритетным является метод сопоставления рыночных цен, остальные могут применяться только в случаях, определенных в ч. 7 - 11 ст. 22 Закона N 44-ФЗ. При использовании метода сопоставления рыночных цен заказчик устанавливает начальную (максимальную) цену контракта на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ и услуг, планируемых к закупкам, а при отсутствии идентичных товаров, работ и услуг - однородных товаров, работ и услуг.

В Законе N 44-ФЗ изменены критерии, по которым оцениваются заявки участников процедур закупок. По закону 94-ФЗ обязательным назван только один критерий - цена контракта. Сейчас при проведении конкурса помимо цены контракта заказчик должен использовать еще хотя бы один критерий оценки, установленный Законом N 94-ФЗ: качество работ, расходы на эксплуатацию товара, сроки предоставления гарантии качества и т.д. (ч. 4 ст. 28 Закона N 94-ФЗ, п. 6 Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт (гражданско-правовой договор бюджетного учреждения) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 N 722).

В Законе N 44-ФЗ содержится норма, согласно которой заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) любым способом, кроме аукциона, будет обязан применять минимум два критерия, один из которых обязательно должен быть ценовой.

Так, помимо цены контракта в Законе N 44-ФЗ указаны следующие критерии:

Расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;

Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;

Квалификация участников закупки, включая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и иных необходимых для исполнения контракта материальных ресурсов, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Такие критерии оценки, как срок (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, срок и объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, в Законе N 44-ФЗ в отличие от Закона N 94-ФЗ не указаны.

В отношении цены контракта установлено, что значимость этого критерия не должна быть ниже значимости критерия расходов на эксплуатацию и ремонт товаров и на использование результатов работ (ч. 5 ст. 32 Закона N 44-ФЗ). Если же государством установлены фиксированные цены на товары, работы, услуги, то заказчик вправе не использовать критерии цены и расходов на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ (ч. 8 ст. 32 Закона N 44-ФЗ).

Однако в этой трактовке присутствует также ряд недостатков и не увязок, которые проанализируем после рассмотрения процедуры оценки эффективности исполнителей (сторонних организаций) по обозначенным выше критериям.

Согласно действующему закону на основные виды заказов (кроме НИОКР) значимость двух критериев «Качество закупок» и «Квалификация исполнителя» не должна превышать 20 %, а согласно Постановления № 722 суммарная значимость критериев «Расходы на составляющие жизненного

цикла», «Сроки…», «Условия гарантии» не может превышать также 20 %. Отсюда минимальная значимость критерия «Цена контракта» не может быть менее 60 %. Поскольку последние три критерия колеблются у различных исполнителей в незначительной степени, то основная «борьба» за высший уровень эффективности идёт между «Ценой» (значимость которой возрастает) и «Качество исполнителей» (значимость которых не может превышать 20 %).

Новым законом изменена значимость критериев. Так, сумма значимости

двух критериев «Цена контракта» и «Расходы на жизненный цикл» должна составлять не менее 50 %, поскольку вторая составляющая (согласно Постановлению № 722) не может быть оценена более 10 %, то на долю

«Цены контракта» остаётся 40 % (вместо 60 % по закону 94-ФЗ). На остальные составляющие остаётся 50 %, но суммарная значимость сроков исполнения заказов и гарантийных обязательств не может быть более 10 %. Таким образом, суммарная значимость критериев «Качество заказа» и «Квалификация исполнителей» возрастает до 40 % против 20 % по 94-ФЗ и уравнивается со значимостью критерия «Цена контракта» .

Ни законом 94-ФЗ, ни новым законом 44-ФЗ не определены методические основы расчёта комплексного показателя оценки эффективности исполнителя (сторонней организации) при выполнении заказа.

Следует отметить ещё один недостаток. В законодательных и сопутствующих им документах не установлены предельные качественные уровни критериев, ниже значений которых следует признать исполнителя

неспособным выполнять функции заказа, даже если общий рейтинг этого исполнителя по комплексной оценке его эффективности будет наивысшим.

В специальной научной литературе предлагаются различные методики оценки эффективности исполнителя. Процесс вычисления комплексного показателя оценки эффективности исполнителя (сторонней организации) может быть представлен в виде многоуровневой иерархической системы. Места исполнителей расставляются по величине комплексного показателя, на первое место выходит тот, у кого этот показатель имеет максимальное значение

Оценка показателей в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 года № 1021-р , в том числе:

· количества обращений гражданина Российской Федерации в орган государственной (муниципальной) власти Российской Федерации для получения одной государственной (муниципальной) услуги;

· количества обращений представителей бизнеса в орган государственной (муниципальной) власти Российской Федерации для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности;

· среднего времени ожидания в очереди при обращении граждан Российской Федерации в государственный (муниципальный) орган Российской Федерации (минуты);

· уровня превышения установленных нормативных сроков предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности (проценты);

· уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых непосредственно в органах государственной власти и органах местного самоуправления (проценты);

· уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ (проценты);

· иных показателей, формируемых на основе регулярного мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных и муниципальных функций;

· сопоставление полученных данных с международными рейтингами.

О качестве предоставляемых услуг может говорить и такая информация как стоимостная оценка потерь граждан от некачественного предоставления государственных (муниципальных) услуг (Табл.)

Для оценки качества предоставления государственных (муниципальных) услуг могут использоваться балльные оценки для определения рейтинга поставщиков услуг. Приведем результаты анализа качества предоставления такой услуги как «Регистрация юридического лица. При проведении этого анализа определялся рейтинг по стоимости услуги и по времени, а затем сводный рейтинг по субъектам федерации (Табл. 4.1)

Таблица 4.1- Стоимостная оценка потерь граждан от некачественного предоставления государственных (муниципальных) услуг